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Um Brasil de oportunidades para todos

ARTIGO

Le Monde Diplomatique - Brasil publica artigo da ministra Tereza Campello na edição número 99 - outubro de 2015
publicado  em 26/10/2015 00h00

Em pouco mais de uma década, a estratégia brasileira de desenvolvimento inclusivo já se traduziu em expressiva redução da pobreza e das desigualdades. Mas ainda há muito a fazer para saldar uma dívida social forjada ao longo dos séculos. Para ter sucesso, será preciso consolidar as conquistas obtidas e ir além

O aparecimento das primeiras políticas sociais para lidar com um passivo de séculos de escravidão e descaso no Brasil data dos anos 1930. De modo geral, contudo, eram construções clientelistas ou focadas no mundo do trabalho formal e urbano, deixando de fora quem mais precisava: a imensa maioria de pobres, que naquela época ainda se concentrava no campo. Após a Constituição de 1988 começaram a surgir políticas sociais para melhorar a vida da população mais vulnerável, mas a lógica de captura do Estado pelas elites, em certa medida, persistia, uma vez que as políticas sociais eram as primeiras a ser sacrificadas em nome da estabilidade macroeconômica.

Nos últimos anos, uma extensa e robusta rede de proteção social ajudou a tirar milhões de brasileiros da pobreza. Um componente fundamental dessa rede é o Programa Bolsa Família. Criado pelo então presidente Luiz Inácio Lula da Silva em outubro de 2003, o programa hoje atende 14 milhões de famílias – cerca de 50 milhões de brasileiros –, ao custo de menos de 0,5% do PIB. Além de aliviar a pobreza por meio da transferência direta de renda, ele contribui para romper o ciclo da transmissão da pobreza de pais para filhos ao reforçar o acesso a direitos nas áreas de educação e saúde, por meio das condicionalidades.

Do Bolsa Família ao Brasil sem Miséria
Antes do Bolsa Família, o sistema de proteção social brasileiro era voltado à concessão de benefícios para pessoas que haviam perdido a capacidade produtiva. A população pobre produtiva em idade ativa ficava de fora, o que deixava descobertas também suas crianças. O Bolsa Família alterou essa lógica, numa mudança de paradigma que requereu altas doses de coragem e vontade política, porque a tendência de culpar as pessoas pobres por sua condição era (e em larga medida ainda é) forte.

A implantação do Bolsa Família demandou também enormes evoluções do ponto de vista operacional, fosse para encontrar o público-alvo, registrar as famílias, transferir-lhes renda ou monitorar as condicionalidades do programa. A atuação da rede do Sistema Único de Assistência Social (Suas), o aprimoramento e a expansão do Cadastro Único para Programas Sociais, a construção do sistema de pagamento de benefícios Bolsa Família junto à Caixa Econômica Federal e a mobilização dos sistemas de educação e saúde para aferição das condicionalidades foram alguns dos avanços que permitiram o sucesso do programa.

É claro que o Bolsa Família não foi uma iniciativa isolada para melhorar a vida das pessoas mais pobres. Milhões foram beneficiados pelas ações de valorização do salário mínimo, geração de empregos, fortalecimento da agricultura familiar e acesso a bens e serviços no governo Lula. Aqueles que continuaram na miséria depois desse amplo processo de inclusão eram os mais vulneráveis: o cerne da pobreza. Lidar com essa pobreza mais resistente exigiria esforço redobrado por meio de uma nova iniciativa, o Plano Brasil sem Miséria.

Um novo estágio na proteção social
A adoção de uma estratégia multidimensional coordenada, com objetivos e metas claros e mensuráveis, é uma das iniciativas mais importantes dos países que procuram reduzir seus níveis de pobreza, segundo as melhores práticas recomendadas por organismos multilaterais e especialistas no assunto. Esse tipo de estratégia, que alinha políticas de diferentes áreas e aproveita as sinergias entre elas, materializou-se no Brasil a partir de 2011, quando a presidenta Dilma Rousseff lançou o Plano Brasil sem Miséria, com o objetivo de superar a extrema pobreza em todo o país. Mais uma vez, a colocação em prática de uma estratégia ousada, de grande escala e abrangência nacional não seria possível sem grande vontade política. A firme determinação da presidenta da República foi fundamental para garantir o engajamento não só dos 22 ministérios participantes do Plano, mas também o dos estados e municípios e o da sociedade civil.

A construção do Plano Brasil sem Miséria partiu do acúmulo das políticas sociais e ferramentas desenvolvidas a partir de 2003, dando continuidade às experiências bem-sucedidas na redução da pobreza, que foram ampliadas, revigoradas e articuladas a outras ações. Foi o caso do Programa Bolsa Família e também do Cadastro Único, principal ferramenta para o mapeamento da pobreza e para a identificação e seleção de beneficiários das iniciativas do Brasil sem Miséria. Os programas de Aquisição de Alimentos, Mais Educação e Luz para Todos são outros exemplos de iniciativas preexistentes que entraram no Plano. Mas ele também trouxe novidades, como as lanchas e equipes móveis da assistência social, os cursos de qualificação profissional do Pronatec, os programas Água para Todos e Bolsa Verde, e a Ação Brasil Carinhoso.

O Bolsa Família passou por uma série de aprimoramentos com o advento do Brasil sem Miséria. O principal foi o início do pagamento de um novo benefício, que complementa a renda familiar para que todos superem o patamar da extrema pobreza (R$ 77 mensais por pessoa). Isso significa que cada família recebe valores diferentes (o suficiente para ultrapassar a linha), o que representou uma grande mudança estrutural no Bolsa Família.

Multidimensionalidade
A pobreza se manifesta de múltiplas formas além da insuficiência de renda, incluindo insegurança alimentar e nutricional, baixa escolaridade, pouca qualificação profissional, fragilidade de inserção no mundo do trabalho, acesso precário à água, energia elétrica, saúde e moradia, entre outras. Superar a extrema pobreza requer, portanto, a ação intersetorial do Estado. Por isso, o Plano Brasil sem Miséria foi organizado de maneira multidimensional, em torno de três eixos de atuação.

O primeiro é dedicado a proporcionar um rendimento mínimo estável ao público-alvo do Plano. O segundo envolve esforços de inclusão produtiva, para oferecer, na cidade e no campo, oportunidades de qualificação, ocupação e geração de renda. O terceiro eixo diz respeito à melhoria do acesso a serviços públicos – especialmente em educação, saúde e assistência social –, direcionando a expansão das redes de serviços para as áreas com maior incidência de pobreza extrema. Várias das políticas envolvidas se articulam, potencializando seus resultados. É o caso do uso compartilhado do cartão do Bolsa Família pelo Bolsa Verde e da atuação da rede socioassistencial na mobilização para o Pronatec, por exemplo.

Linha de extrema pobreza e público-alvo
A linha de extrema pobreza do Brasil sem Miséria tem vários usos: diagnóstico, acompanhamento da taxa de extrema pobreza ano a ano e seleção do público prioritário.

Embora se tenha considerado usar uma abordagem das privações (multidimensional), optou-se por uma linha monetária porque ela propicia uma boa aproximação das várias dimensões da pobreza e, ao mesmo tempo, traz as vantagens da simplicidade e da transparência, facilitando o acompanhamento pela sociedade. Mas isso não significa que o Plano deixe de lado tanto a atuação quanto as medições periódicas de um ponto de vista multidimensional.

A linha usada pelo Brasil sem Miséria era de R$ 70 mensais no início do Plano. Aplicada aos resultados do Censo Demográfico de 2010, ela permitiu obter informações sobre a dimensão, a localização e as características socioeconômicas da população em extrema pobreza. Aplicada à Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad), possibilita o acompanhamento anual da evolução da taxa de extrema pobreza. Aplicada ao Cadastro Único, que localiza e qualifica os brasileiros mais pobres, permite ao poder público agir para diminuir a pobreza nas muitas dimensões em que ela se manifesta.

A reconhecida volatilidade da renda dos mais pobres é um dos motivos para que a linha de extrema pobreza não delimite todos os beneficiários do Brasil sem Miséria, mas seu público prioritário. Excluir uma família pobre de uma ação pode significar ter uma família extremamente pobre sem cobertura no futuro. Além disso, quem está acima da linha monetária pode sofrer privações em outras dimensões que, somadas, configurem situação de extrema pobreza de um ponto de vista multidimensional. Por isso, a linha, que atualmente é de R$ 77 mensais per capita ao mês, é tida como uma referência, mas não exclui de muitas das ações do Brasil sem Miséria quem está acima dela.

O Cadastro Único
Desde seus primeiros anos – quando os registros eram relativamente escassos, duplicados e incompletos – até hoje, o Cadastro Único percorreu um longo caminho de aperfeiçoamento. Atualmente operando on-line em todos os 5.570 municípios brasileiros, ele cobre 27 milhões de famílias de baixa renda (renda mensal de até meio salário mínimo por pessoa). O Cadastro Único tem informações completas sobre cada uma das famílias registradas, permitindo saber quem são, onde moram, o perfil educacional de cada um dos seus membros, o perfil de trabalho e renda, as principais despesas, as características da construção dos domicílios, se há acesso a serviços como os de eletricidade, saneamento e coleta de lixo, se a família faz parte de grupos tradicionais ou específicos (como indígenas e quilombolas), entre outras informações, atualizadas no máximo a cada dois anos. A consistência das informações é checada por meio de cruzamentos com outros registros administrativos.

Conjugando o uso das linhas (de extrema pobreza e de pobreza) e do Cadastro Único (que aponta a renda e muitas outras dimensões de privações), o Plano Brasil sem Miséria pode agir multidimensionalmente, com base nas características verificadas no público a ser atendido. O uso das informações do Cadastro Único e de seus cruzamentos com outros registros administrativos para fazer a seleção de público de várias ações permitiu oferecer uma abordagem aprimorada, que leva em conta uma série de privações para além da renda. Ou seja, mesmo usando uma linha de extrema pobreza unidimensional (monetária), foi possível desenhar uma estratégia multidimensional e atuar dessa forma.

A busca ativa
Falta de conhecimento sobre seus direitos, de informações sobre os serviços disponíveis ou de acesso a equipamentos públicos são apenas algumas das dificuldades enfrentadas pelos mais pobres para usufruir os serviços e benefícios a que fazem jus. Para que o Plano Brasil sem Miséria fosse bem-sucedido, era necessário que essas pessoas fossem atendidas, o que demandou uma mudança na postura do Estado. A busca ativa foi então colocada no centro da estratégia do Brasil sem Miséria: trata-se do compromisso do Estado de ser proativo para encontrar, cadastrar e incluir as pessoas mais pobres, no lugar de simplesmente ofertar os serviços e esperar que a população venha em busca deles.

Desde o início, a busca ativa foi um dos conceitos do Brasil sem Miséria mais incorporados pelos diferentes atores do Plano, em especial os municípios, responsáveis por viabilizar as ações de busca ativa para inclusão de mais famílias em extrema pobreza no Cadastro Único.

O Plano Brasil sem Miséria impulsionou a busca ativa de muitas formas: aumento nos repasses de recursos financeiros do governo federal para as prefeituras; criação de equipes móveis da assistência social, preparadas para ir aonde as famílias mais pobres estão (inclusive com a entrega de lanchas para facilitar os deslocamentos em vários municípios); e mutirões de cadastramento. O resultado foi a inclusão de 1,4 milhão de novas famílias extremamente pobres no Cadastro Único de julho de 2011 a março de 2015.

Mais resultados
Os aprimoramentos que o Brasil sem Miséria proporcionou ao Bolsa Família permitiram acabar com a extrema pobreza no universo do programa, retirando 22 milhões de pessoas da miséria. Mais de 1,75 milhão de pessoas de baixa renda se matricularam em cursos de qualificação profissional do Pronatec, melhorando suas perspectivas de trabalho e renda. Mais de 960 mil cisternas de consumo e sistemas de produção foram construídos e entregues desde o início do Plano. E os repasses da Ação Brasil Carinhoso aos municípios contribuíram para que a quantidade de crianças do Bolsa Família em creches aumentasse 33% entre 2011 e 2014.

No que diz respeito a macrorresultados, a taxa de extrema pobreza monetária, que era de mais de 8% em 2003, chegou em 2013 à casa dos 3% da população – patamar em que o Banco Mundial considera a extrema pobreza erradicada. Já o Índice Multidimensional de Pobreza, usado pelo Pnud em seu Relatório de Desenvolvimento Humano, apontou uma taxa de pobreza multidimensional de 2,8%, em 2013. E um indicador multidimensional do Banco Mundial registrou 1,1% de pobres crônicos (pobres do ponto de vista monetário e do não monetário) no mesmo ano. Esses resultados, obtidos por meio de diferentes metodologias de aferição, convergem numa trajetória consistente de queda. Houve redução de desigualdades regionais, raciais e etárias, e o Brasil alcançou antes do tempo o principal Objetivo de Desenvolvimento do Milênio, relativo à redução da pobreza, e saiu do mapa da fome da Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO).

Enfrentar as ameaças e ir além
O Brasil avançou concretamente no acesso dos mais pobres a direitos e serviços desde 2003. Mas, diante do passivo de uma história de profundas desigualdades, muito ainda temos a avançar. Infelizmente, contudo, corremos risco de retrocesso. Tentativas de redução da maioridade penal, de diminuição da idade para o trabalho e de mudança do conceito de família põem em risco direitos básicos. As redes sociais escancararam o preconceito contra a população pobre e contra diversos grupos vulneráveis.

É natural que profundas mudanças estruturais como as que o Brasil colocou em prática em tão pouco tempo encontrem resistências, mas não podemos andar para trás. Precisamos lutar juntos, enquanto sociedade, para mostrar que o que nos torna civilizados é saber conviver com as diferenças, compreender e celebrar a diversidade, entender que a maior riqueza de um país é seu povo – todo ele, independentemente de sua região, renda, raça, religião, idade ou orientação sexual.

Tereza Campello é ministra do Desenvolvimento Social e Combate à Fome